หลักทั่วไปของรัฐธรรมนูญ

          โดยรัฐธรรมนูญภาษาอังกฤษใช้คําว่า “Constitution” แปลว่า ก่อตั้ง หรือ รัฐธรรมนูญก็ได้ ฉะนั้น กฎหมายที่ก่อตั้งระบอบการเมือง ก่อตั้งองค์กรทางการเมือง หรือ ออกกฎหมายกระทําโดยรัฐสภา ซึ่งมีสภาเดียวหรือสองสภา การบริหารประเทศให้ บุคคลใดบริหาร ไม่ว่าจะเป็นประธานาธิบดี หรือคณะรัฐมนตรี รวมทั้งศาลมีอํานาจอย่างไร ล้วนเป็นเรื่องรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น ดังนั้น คําว่า “Constitution” หมายถึงการก่อตั้ง เหตุที่ต้องพูดเชื่อมโยงระหว่างภาษาอังกฤษ กับภาษาไทย เพราะต้องศึกษาเรื่องความเป็น กฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ และมีคําวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่พูดถึงอํานาจ สถาปนารัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นอํานาจในการก่อตั้งรัฐ ก่อตั้งประมุขของรัฐ องค์กรนิติบัญญัติ องค์กรบริหาร หรือองค์กรตุลาการ อันอยู่ในคําวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญไทย ถ้อยคําว่า “รัฐธรรมนูญ” คิดค้นขึ้นโดย กรมหมื่นนราธิปประพันธ์พงศ์ พระองค์เจ้าวรรณ ไวทยากร ก่อนหน้านั้น มีการใช้คําว่า “พระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน” แต่เนื่องจากคําว่า พระราชบัญญัติก็คือพระราชบัญญัติ โดยรัฐธรรมนูญมีศักดิ์สูงกว่า พระราชบัญญัติ จึงบัญญัติศัพท์ขึ้นว่า “รัฐธรรมนูญ” แปลว่า กฎหมายที่ก่อตั้งรัฐ หรือเกี่ยวกับรัฐ

          ความหมายของรัฐธรรมนูญในความหมายอย่างกว้าง คือ การกําหนด หลักเกณฑ์เกี่ยวกับสถานะ และความสัมพันธ์ขององค์กร ที่ใช้อํานาจสูงสุดในรัฐต่อกัน และต่อประชาชน ตามความหมายดังกล่าว ให้ความสําคัญ ๒ เรื่อง คือ เรื่องที่ ๑ รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายมหาชน ไม่ใช่กฎหมายเอกชน กฎหมายแพ่ง หรือกฎหมายอาญา แต่เป็นกฎหมายมหาชนที่เรียกว่า “Public law” ซึ่งเป็นกฎหมายที่กําหนดความสัมพันธ์ ระหว่างตัวรัฐ และองค์กรของรัฐระหว่างกัน หรือต่อตัวประชาชน มีลักษณะต่างจาก กฎหมายเอกชน ซึ่งอยู่บนหลักความเสมอภาค และเท่าเทียมกันของบุคคล โดยนิติสัมพันธ์ ที่เกิดขึ้นมักเกิดจากความสมัครใจทํานิติกรรมสัญญาผูกพันกัน แต่กฎหมายมหาชน เป็นกฎหมายที่กําหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐในฐานะผู้ปกครอง กับบุคคลในฐานะ ผู้อยู่ใต้ปกครอง ดังนั้น หลักความเท่าเทียมกันในกฎหมายมหาชนจึงไม่มี โดยรัฐซึ่งก่อตั้ง ขึ้นโดยรัฐธรรมนูญ มีหน้าที่จัดทําเพื่อตอบสนองความต้องการของสังคมที่เรียกว่า “ประโยชน์สาธารณะ” รัฐ หน่วยงานของรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐจึงจัดตั้งขึ้นเพื่อดําเนิน กิจการทุกอย่าง และตอบสนองความต้องการของบุคคลในสังคม จึงให้รัฐเท่ากับเอกชน ไม่ได้ ดังนั้น รัฐจึงมีอํานาจฝ่ายเดียวที่เรียกว่า “อํานาจมหาชน” ที่จะก่อนิติสัมพันธ์ขึ้น โดยรัฐสามารถเวนคืนที่ดินของเอกชนได้ทั้งที่แม้เอกชนจะไม่สมัครใจ อันเป็นการทําไป เพื่อประโยชน์สาธารณะ แต่เอกชนจะบังคับให้เอกชนขายที่ดินให้เอกชนด้วยกันไม่ได้ เรื่องที่ ๒ รัฐธรรมนูญกําหนดสถานะ และความสัมพันธ์ขององค์กรที่ใช้อํานาจสูงสุด ต่อกันและต่อประชาชน โดยองค์กรที่มีอํานาจสูงสุดนั้น ต้องพิจารณาจากระบอบ การปกครอง ถ้าเป็นระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ องค์กรที่มีอํานาจสูงสุด คือ กษัตริย์ ส่วนในระบอบประชาธิปไตย ประชาชนเป็นผู้มีอํานาจสูงสุด และประชาชนก็ใช้อํานาจ สูงสุดตรารัฐธรรมนูญขึ้นมา โดยการลงประชามติรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ประชาชน ใช้อํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ที่มาจากอํานาจสูงสุด และตัวรัฐธรรมนูญก็กําหนดรูปแบบของรัฐ และกําหนดความสัมพันธ์ระหว่างสภา กับรัฐบาล เป็นต้น เพราะฉะนั้น ในความหมายแบบกว้าง รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายมหาชน ทั้งกําหนดสถานะและความสําคัญขององค์กรที่ใช้อํานาจสูงสุดในรัฐต่อกันและต่อประชาชน คํานิยามนี้ครอบคลุมเรื่องรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าเรื่องอะไรก็ตาม ที่เป็นกฎหมายเกี่ยวกับรัฐ ประมุขของรัฐ ระบอบการปกครอง ระบบรัฐบาล องค์กรนิติบัญญัติ องค์กรบริหาร องค์กรตุลาการ สิทธิและเสรีภาพ ล้วนอยู่ในเรื่องรัฐธรรมนูญทั้งสิ้น โดยอยู่ในรูปแบบใดก็ได้ อาจเป็นลายลักษณ์อักษร หรือคําพิพากษา หรือประเพณีการปกครอง หรือธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ หากพิจารณาความหมายอย่างกว้าง ทุกยุคก็มีรัฐธรรมนูญของตนเอง เช่น สมัยอยุธยา มีหลักเกณฑ์การปกครอง ที่ให้พระมหากษัตริย์ตัดสินพระทัยแทนสยามประเทศได้ ในสหราชอาณาจักร นิวซีแลนด์ และอิสราเอล ทั้งสามประเทศนี้แม้ไม่มีรัฐธรรมนูญ เป็นลายลักษณ์อักษร แต่ถือว่ามีรัฐธรรมนูญในความหมายอย่างกว้าง อันเป็นกฎหมาย ที่กําหนดสถานะและความสําพันธ์ขององค์กรที่ใช้อํานาจสูงสุด ปรากฏในรูปพระราช บัญญัติ คําพิพากษาของศาล หรือประเพณีการปกครอง ในแง่ความหมายอย่างกว้าง ข้างต้น ทุกประเทศจะมีรัฐธรรมนูญในความหมายนี้

          ความหมายของรัฐธรรมนูญในความหมายอย่างแคบ คือ พิจารณารูปแบบ ของกฎหมายเป็นหลัก กล่าวคือ ไม่ได้พิจารณาเนื้อหาว่า หมายถึงกฎหมายที่กําหนด กฏเกณฑ์เกี่ยวกับสถานะและความสัมพันธ์ขององค์กรที่ใช้อํานาจสูงสุดในรัฐต่อกันและ ต่อประชาชนหรือไม่ แต่พิจารณาว่า รัฐธรรมนูญอยู่ในเอกสารที่มีสถานะสูงสุด เพราะจัดทําด้วยวิธีการพิเศษ โดยจะแก้ไขเพิ่มเติมยากกว่ากฎหมายธรรมดา ฉะนั้น ในความหมายอย่างแคบนี้ ประเทศไทย สหรัฐอเมริกา และญี่ปุ่น ซึ่งมีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์ อักษร จึงถือว่า มีรัฐธรรมนูญ แต่สหราชอาณาจักรไม่มีรัฐธรรมนูญลักษณะนี้ เพราะ กฏเกณฑ์การปกครองประเทศอยู่ในรูปแบบหลากหลาย บางเรื่องอยู่ในพระราชบัญญัติที่ รัฐสภาตราขึ้น หรืออยู่ในคําพิพากษาของศาล หรืออยู่ในธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ ซึ่งก็คือ ประเพณีการปกครอง เช่น ประเพณีการปกครองเรื่องสมเด็จพระราชินีนาถ ไม่ทรงยับยั้งร่างพระราชบัญญัติที่ผ่านสภาสามัญ และสภาขุนนางมาแล้ว อันเป็นธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญที่ยึดถือกันมากว่า ๒๐๐ ปี กระทั่งมีการยอมรับหลักการที่ว่า สมเด็จพระราชินีนาถทรงมีพระราชอํานาจปฏิเสธไม่ให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติ แต่พระราชินีนาถอังกฤษจะไม่ใช้พระราชอํานาจนี้ ซึ่งส่วนนี้ไม่เป็นทั้งพระราชบัญญัติ และคําพิพากษาของศาล แต่เป็นประเพณีการปกครองทางรัฐธรรมนูญ ดังนั้น ในความหมายอย่างแคบ ซึ่งเน้นรูปแบบของกฎหมายสูงสุดที่บรรจุอยู่ในรัฐธรรมนูญ ลายลักษณ์อักษร สหราชอาณาจักรจึงไม่มีรัฐธรรมนูญตามความหมายนี้ โดยสมาชิก องค์กรสหประชาชาติปัจจุบันมี ๑๙๓ รัฐ มีถึง ๑๙๐ รัฐ ที่มีรัฐธรรมนูญในความ หมายอย่างแคบ ยกเว้น ๓ ประเทศ คือ สหราชอาณาจักร นิวซีแลนด์ และอิสราเอล

          ความหมายของคําว่า “กฎหมายรัฐธรรมนูญ” “Constitution Law” เป็น วิชาที่ศึกษารัฐธรรมนูญ และกฎเกณฑ์การปกครองรัฐ โดยกฎหมายรัฐธรรมนูญไม่ใช่ ตัวกฎหมาย กฎหมายรัฐธรรมนูญจึงไม่ใช่ตัวบทบัญญัติ แต่เป็นวิชาที่ศึกษาเรื่อง รัฐธรรมนูญ

ในทางวิชาการ รัฐธรรมนูญ แบ่งออกเป็น ๒ ประเภท คือ

 ประเภทที่ ๑) รัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร และ

ประเภทที่ ๒) รัฐธรรมนูญที่ไม่ได้เป็นลายลักษณ์อักษร

 ซึ่งรัฐธรรมนูญที่ไม่ได้เป็นลายลักษณ์อักษร มีสหราชอาณาจักร เพียงประเทศเดียวโดยแท้ เพราะนิวซีแลนด์ กับอิสราเอล แม้ถือว่า สองประเทศนี้ ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด แต่ก็มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษรในรูปแบบพระราชบัญญัติ เพียงแต่ว่า ไม่มีศักดิ์ หรือฐานะสูงสุดเท่านั้น โดยประเทศส่วนใหญ่ มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร อันมีฐานะเป็นกฎหมายสูงสุดเหนือกฎหมายธรรมดา

          ในทางวิชาการต่อมา รัฐธรรมนูญ แบ่งได้อีก ๒ ประเภท คือ

          ประเภทที่ ๑) แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแบบทําง่าย

          ประเภทที่ ๒) แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแบบทํายาก โดยประเทศในองค์กรสหประชาชาติ ๑๙๐ ประเทศ มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรที่แก้ไขยาก และมีแค่ ๓ ประเทศเท่านั้น ที่มีรัฐธรรมนูญ แก้ไขง่าย คือ สหราชอาณาจักร นิวซีแลนด์ และอิสราเอล เพราะรัฐธรรมนูญอยู่ในรูปแบบพระราชบัญญัติ และคําพิพากษาของศาล สามารถออกพระราชบัญญัติมาแก้ไขได้ หาจําต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วยวิธีการพิเศษ หรือผ่านองค์กรพิเศษไม่ ดังเช่น ในสหรัฐอเมริกาหรือประเทศไทย

          ส่วนในประเทศไทยมีการแบ่งอีก ๒ ประเภท คือ ประเภทที่ ๑) รัฐธรรมนูญถาวร และประเภทที่ ๒) รัฐธรรมนูญชั่วคราว เพราะประเทศไทยมี การจัดทํารัฐธรรมนูญ หลังการยึดอํานาจของคณะรัฐประหาร จึงเรียกว่า การออก รัฐธรรมนูญชั่วคราว เพื่อจัดทํารัฐธรรมนูญถาวรต่อไป

          พัฒนาการของรัฐธรรมนูญมีมาไม่นานนัก หากเทียบกับกฎหมายอื่น ตาม ประวัติศาสตร์การเมืองโลกมีความพยายามจํากัดอํานาจผู้ปกครอง แต่ความพยายามนั้น ไม่สําเร็จ กระทั่งเกิดการประกาศเอกราชของสหรัฐอเมริกา และมีการจัดทํารัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรในปี ๑๗๕๗ รัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกา จึงเป็นรัฐธรรมนูญฉบับ แรก ๆ ของโลก ทั้งเป็นต้นแบบของรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษร ที่มีความเป็นกฎหมาย สูงสุด ต่อมา ศาลฎีกาของสหรัฐอเมริกาวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติที่สภาคองเกรสตราขึ้น จะขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาไม่ได้ ตามหลักการที่เรียกว่า “ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” คําวินิจฉัยนี้มีขึ้นเมื่อปี ๑๗๔๗ หากนับถึงเวลาปัจจุบัน ผ่านไปเพียง ๒๐๐ กว่าปี ขณะที่กฎหมายแพ่งมีมาตั้งแต่ยุคโรมัน ที่มีพัฒนาการมากว่า ๑,๐๐๐ ปี

วิชา คำบรรยายกฏหมายรัฐธรรมนูญ (ศอ.ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ) ครั้งที่ ๑ สมัยที่ ๗๖