อํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญ

            กรณีพระมหากษัตริย์พระราชทานรัฐธรรมนูญให้แก่ประชาชน อาทิ รัฐธรรมนูญฉบับเมจิของญี่ปุ่น ที่พระราชทานให้แก่ประชาชน ในปี ๑๘๙๐ ซึ่งบังคับใช้เรื่อยมา กระทั่งเข้าสู่สงครามโลกครั้งที่ ๒ ในปี ๑๙๔๕ ภายหลังกองทัพ สัมพันธมิตรมีชัยเหนือเยอรมัน แล้วสหรัฐอเมริกานําระเบิดปรมาณูทั้งที่เมืองฮิโรชิมา และ เมืองนางาซากิ ประชาชนชาวญี่ปุ่นถึงแก่ความตายหลายราย กองทัพญี่ปุ่นยังไม่ยอมจํานน แต่สมเด็จพระจักรพรรดิทรงออกพระเสียงผ่านวิทยุโทรทัศน์ ประกาศยอมแพ้สงคราม หลังสงครามโลกครั้งที่ ๒ กองทัพสัมพันธมิตรจัดตั้ง “ศาลอาชญากรสงคราม” ขึ้น มีการผลักดันให้สมเด็จพระจักรพรรดิขึ้นสู่การพิจารณาคดี แต่มิได้ฟ้องร้องสมเด็จพระจักรพรรดิ แต่ประการใด แท้จริงแล้ว ศาลอาชญากรสงคราม ที่กรุงโตเกียว จัดตั้งขึ้นมีวัตถุประสงค์ ชําระคดีที่เกิดขึ้นในญี่ปุ่น กับไทย เนื่องด้วยไทยประกาศเข้าร่วมสงครามฝ่ายเดียวกับญี่ปุ่น ในสมัยจอมพล ป. พิบูลสงคราม เมื่อญี่ปุ่นประกาศยอมแพ้ ไทยย่อมพ่ายแพ้ตามไปด้วย อย่างไรก็ดี การที่หม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช จัดตั้งขบวนการเสรีไทยขึ้น ณ กรุงวอชิงตัน ดี.ซี. ไม่ขึ้นตรง กับรัฐบาลจอมพล ป. อีกทั้ง ในเมืองไทย นายปรีดี พนมยงค์ ก็จัดตั้ง ขบวนการเสรีไทยขึ้นเช่นกัน ช่วงเวลาที่ญี่ปุ่นแพ้สงคราม ขณะนั้น นายปรีดี พนมยงค์ ดํารงตําแหน่งผู้สําเร็จราชการแทนพระองค์ ก็ประกาศยกเลิกถ้อยแถลงประกาศสงครามของ จอมพล ป. เพื่อให้ตกเป็นโมฆะทันที เนื่องด้วยรัฐธรรมนูญ ฉบับปี ๒๔๗๕ กําหนดไว้ชัดแจ้งว่า พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอํานาจในการประกาศสงคราม โดยได้รับ ความเห็นชอบผ่านทางรัฐสภา แต่จอมพล ป. มิได้ขอความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อน เมื่อประกาศยกเลิกสงครามแล้ว จากนั้น ก็เชิญหม่อมราชวงศ์เสนีย์ ปราโมช กลับมาดํารง ตําแหน่งนายกรัฐมนตรี แล้วตรากฎหมายอาชญากรสงคราม ปี ๒๔๘๙ ขึ้น ภายหลังนั้นเข้าจับกุมจอมพล ป. พร้อมคณะ มาดําเนินคดีอาชญากรรมสงครามในศาลไทย ต่อมาศาลฎีกามีคําพิพากษาว่า กฎหมายอาชญากรสงคราม ที่กําหนดโทษทางอาญานั้น จักย้อนหลัง ไปลงโทษบุคคลมิได้ เป็นกรณีขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญชัดเจน จึงปล่อยตัวจอมพล ป. พร้อมคณะไปผ่านไปสักพักหนึ่ง กองทัพสัมพันธมิตรติดต่อขอตัวจอมพล ป. เพื่อดําเนินคดี ที่ศาลอาชญากรสงครามในกรุงโตเกียว หม่อมราชวงศ์เสนีย์ แจ้งตอบกลับว่า รัฐบาลไทย ดําเนินคดีกับจอมพล ป. รวมทั้งศาลฎีกามีคําพิพากษาว่า กฎหมายอาชญากรสงคราม ขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญแล้ว ฉะนั้น กองทัพสัมพันธมิตรจะนําตัวจอมพล ป. ไปดําเนินคดี มิได้ อันเป็นการฟ้องในคดีอาญา จอมพล ป. จึงไม่จําต้องขึ้นศาลอาชญากรสงคราม ที่กรุงโตเกียว เป็นที่มาของคําพิพากษาศาลฎีกาคดีอาชญากรสงครามที่ ๑/๒๔๘๙ ส่วนสมเด็จพระจักรพรรดิของญี่ปุ่นนั้น ทางสหรัฐอเมริกาไม่เห็นด้วย และคัดค้านการดำเนินคดี กับบุคคลดังกล่าว โดยสหรัฐอเมริกาเข้ายึดครองญี่ปุ่น แล้วดําเนินการปฏิรูป หลายด้าน ไม่ว่าจะเป็นที่ดิน การค้า การลงทุน ทั้งนี้ ยังนําที่ดินที่ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของตระกูลใดตระกูลหนึ่งในญี่ปุ่น มาแจกจ่ายให้ชาวไร่ชาวนาทํากิน ระหว่างจัดทํารัฐธรรมนูญนั้น ทางสหรัฐอเมริกาปฏิเสธมิให้ชาวญี่ปุ่นจัดทํากันเอง สืบเนื่องจากเกรงว่า จะได้รัฐธรรมนูญ ไม่ต่างจากฉบับเดิม จึงให้นักกฎหมายชาวสหรัฐอเมริการุ่นใหม่ช่วยกันยกร่าง เสร็จแล้ว ก็นําขึ้นทูลเกล้าสมเด็จพระจักรพรรดิ ท่านทรงใช้พระราชอํานาจยกเลิกรัฐธรรมนูญ ฉบับเมจิ ปี ๑๙๘๐ แล้วประกาศใช้รัฐธรรมนูญ ฉบับญี่ปุ่น ปี ๑๙๔๖ ซึ่งบังคับใช้มาถึงทุกวันนี้ แสดงให้เห็นว่า หากจะยกเลิกรัฐธรรมนูญก็ต้องอาศัยพระราชอํานาจของสมเด็จพระจักรพรรดิ อยู่ดี

เมื่อวันที่ ๒๔ มิถุนายน ๒๔๗๕ คณะราษฎรเข้ายึดอํานาจประเทศไทย เพื่อเปลี่ยนแปลงระบอบการปกครอง และในวันที่ ๒๖ มิถุนายน ๒๔๗๕ คณะราษฎร เข้าเฝ้านําร่างบทบัญญัติกฎหมาย ๒ ฉบับ ฉบับหนึ่ง คือ ร่างพระราชกําหนดนิรโทษกรรม ผู้เปลี่ยนแปลงการปกครอง ฉบับที่สอง คือ ร่างพระราชบัญญัติธรรมนูญการ ปกครองแผ่นดินสยาม นําทูลเกล้าถวายสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ โดยร่างแรกพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงลงพระปรมาภิไธย และพระราชทาน ให้ประกาศบังคับใช้ รวมทั้งรับสั่งว่า เมื่อคณะราษฎรยอมรับกับพระองค์ท่านอย่างลูกผู้ชายว่า การด่าทอพระราชวงศ์จักรี ตามสื่อมวลชนต่าง ๆ ล้วนไม่เป็นความจริงทั้งสิ้น คงกระทําไปเพื่อความสําเร็จ ในการยึดอํานาจบ้านเมืองเท่านั้น พระองค์ท่านจึงทรงให้อภัย และ พระราชทานนิรโทษกรรมแก่คณะราษฎร ส่วนพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครองแผ่นดิน สยาม ที่นําขึ้นทูลเกล้าอีกฉบับหนึ่งนั้น พระองค์ท่านขอทอดพระเนตรเสียก่อน หลังจากนั้น ทรงเติมถ้อยคําว่า “ชั่วคราว” ต่อท้าย เป็นข้อความว่า “พระราชบัญญัติรัฐธรรมนูญ การปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕” นักรัฐศาสตร์ และนักกฎหมาย หลายท่าน กล่าวว่า อํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญนี้ ยังอยู่ที่ประชาชน คณะราษฎรเพียงทํา หน้าที่แทนประชาชน ส่วนสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว พระองค์ท่านทรงลงพระปรมาภิไธย เป็นแบบพิธีเท่านั้น แต่ทางนิติศาสตร์ จะมีความเห็นลักษณะนี้มิได้ จักต้องถือว่า พระบาท สมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๖ ทรงลงพระปรมาภิไธยในพระราชบัญญัติธรรมนูญ การปกครองแผ่นดินสยาม แล้วทรงเติมถ้อยคําว่า “ชั่วคราว” บ่งชี้ว่า พระองค์ท่านทรงมีเจตนาเปลี่ยนแปลงเจตนารมณ์จากความ “ถาวร” เป็น “ชั่วคราว” ทั้งนี้ มีพระราชบันทึก อธิบายภายหลังว่า เมื่อพระองค์ท่านทรงทอดพระเนตรพระราชบัญญัติธรรมนูญการปกครอง แผ่นดินสยามนี้แล้ว พระองค์ท่านมีความเห็นว่า คงอยู่กับคณะราษฎรนี้ยากลําบาก จึงประสงค์ให้รัฐธรรมนูญใช้บังคับเพียงชั่วคราวเท่านั้น ภายหลังนั้น เป็นต้นมา เมื่อพระราชทานรัฐธรรมนูญทุกคราว ที่มีการยึดอํานาจ คณะรัฐประหารยึดอํานาจเสร็จ ก็ฉีกรัฐธรรมนูญฉบับเดิมทิ้ง การกระทําแบบนี้ ส่งผลให้นักนิติศาสตร์ มีความเห็นว่า คณะรัฐประหารเป็นรัฏฐาธิปัตย์ อันผิดต่อหลักวิชาการ เนื่องด้วยหากเป็นเช่นนั้นจริง คณะรัฐประหารไม่ว่าจะเป็นฉบับถาวร หรือฉบับชั่วคราว คงสามารถลงนามประกาศบังคับ ใช้ได้เองแล้ว แต่ทางปฏิบัติ กลับต้องนําขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายขอพระราชทานจาก พระมหากษัตริย์ทั้งหมด ชี้ชัดว่า ระหว่างที่คณะรัฐประหารยึดอํานาจนั้น เป็นการใช้อํานาจ ปลายกระบอกปืน ไม่มีกฎหมายรองรับ ส่วนอํานาจทางกฎหมายขึ้นอยู่กับพระมหากษัตริย์ นอกจากนี้ คณะรัฐประหารก็ใช้อํานาจปากกระบอกปืนนี้ ซึ่งเป็นอํานาจตามความเป็นจริง ปกครองประเทศ ในประกาศคณะปฏิวัติ ฉบับที่ มักมีข้อความว่า ข้อที่ ๑) ให้ ยกเลิกรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ข้อที่ ๒) ให้รัฐสภาและคณะรัฐมนตรี ตามรัฐธรรมนูญที่ถูกยกเลิกไปสิ้นสุดลงด้วย ข้อที่ ๓) ให้ศาลทั้งหลายยังคงพิจารณา พิพากษาอรรคดีตามบทกฎหมาย และประกาศคณะปฏิวัติ แม้หัวหน้าคณะปฏิวัติ ลงนามในประกาศด้วยตนเอง แต่เมื่อจะประกาศใช้รัฐธรรมนูญจักต้องนําไปให้พระมหากษัตริย์ พระราชทานเสมอ อํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญนี้ ย่อมมิได้อยู่ที่คณะปฏิวัติ เพราะอํานาจ สถาปนารัฐธรรมนูญ เป็นอํานาจทางกฎหมายขึ้นตรงกับพระมหากษัตริย์ เห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ในบทเฉพาะกาลส่วนใหญ่ บัญญัติว่า ให้บรรดาคําสั่งหัวหน้ คณะปฏิวัติ และประกาศคณะปฏิวัติ ที่มีผลใช้บังคับอยู่ก่อนวันที่รัฐธรรมนูญชั่วคราวนี้ จะใช้บังคับ ยังคงมีผลใช้บังคับโดยชอบด้วยกฎหมายต่อไป ดังนั้น พระมหากษัตริย์ทรงใช้ พระราชอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญเป็นรัฐธรรมนูญชั่วคราวขึ้น มีผลให้บทเฉพาะกาล ที่กําหนดในรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว ทําให้อํานาจการปกครองที่เป็นอํานาจตามความจริง กลายเป็นอํานาจที่ชอบด้วยกฎหมาย แล้วภายหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญฉบับถาวร คณะปฏิวัติก็นํารัฐธรรมนูญฉบับถาวร มากําหนดยืนยันให้การกระทําของตนเองชอบด้วย กฎหมายอีกครั้ง ดังที่เห็นในมาตรา ๒๗๙ แห่งรัฐธรรมนูญ ฉบับปี ๒๕๖๐ ที่กําหนดว่า บรรดาคําสั่ง ประกาศ และการกระทําของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ หรือหัวหน้า คณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ใช้บังคับอยู่ก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ ให้ประกาศ คําสั่ง การกระทํา ตลอดจนการปฏิบัติตามประกาศ คําสั่ง หรือการกระทํานั้น เป็นประกาศ คําสั่ง หรือการกระทํา หรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และกฎหมาย รวมทั้งให้มีผลบังคับใช้โดยชอบด้วยกฎหมายต่อไป กล่าวโดยสรุป ประกาศคณะปฏิวัติ ซึ่งเป็นอํานาจ จากปลายกระบอกปืน แปรสภาพกลายเป็นอํานาจทางกฎหมาย เพราะรัฐธรรมนูญฉบับที่ พระมหากษัตริย์ทรงพระราชทานสัตยาบันให้ เพราะฉะนั้น คําอธิบายที่ว่า คณะรัฐประหาร เป็นรัฏฐาปัตย์จึงไม่ถูกต้อง และกรณีพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว พระราชทาน รัฐธรรมนูญโดยไม่มีอํานาจเป็นการจัดทําตามแบบพิธีนั้น ก็ไม่ถูกต้อง เพราะหากเป็น เช่นนั้นจริง คงไม่มีอํานาจเติมถ้อยคํา “ชั่วคราว” ลงไป

กรณีข้างต้น ศาลรัฐธรรมนูญเคยมีคําวินิจฉัยว่า ถือเป็นประเพณีการปกครอง ที่ประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขนั้น พระมหา กษัตริย์ต้องทรงลงนามพระปรมาภิไธยในร่างรัฐธรรมนูญทุกฉบับ ถ้าพระมหากษัตริย์ไม่ทรง ลงพระปรมาภิไธย ก็ใช้บังคับเป็นรัฐธรรมนูญมิได้ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยอีกว่า ตั้งแต่ มีรัฐธรรมนูญประกาศใช้เป็นต้นมา ประเทศไทยยึดถือประเพณีการปกครองนี้มาตลอด จึงถือว่า อําานาจสถาปนารัฐธรรมนูญของประเทศไทย อยู่ที่พระมหากษัตริย์กับประชาชน ย้อนกลับไประหว่างจัดทํารัฐธรรมนูญ ฉบับปี ๒๕๖๐ เมื่อจัดทําเสร็จแล้ว มีการนํา ไปให้ประชาชนลงประชามติ ปรากฏว่า ต้องนํากลับไปแก้ไข เพื่อให้สอดคล้องกับประชามติตามที่ประธานสภาร่างรัฐธรรมนูญสอบถามประชาชน ในประเด็นให้สมาชิกวุฒิสภาเลือกนายกรัฐมนตรีได้หรือไม่ เนื่องด้วยประชาชนตอบข้อซักถามประสงค์ให้สมาชิกวุฒิสภา มีส่วนร่วมลงมติเลือกนายกรัฐมนตรี จึงเห็นควรนํากลับไปแก้ไข ต่อมา ขณะนําขึ้นทูลเกล้า ถวายนั้น พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๙ ทรงเสด็จสวรรคต ถ้อยคําปรารภ ในรัฐธรรมนูญ ที่คณะกรรมการยกร่างธรรมนูญจัดทําไป ก็ต้องเปลี่ยนแปลง จึงมีการ สอบถามไปยังศาลรัฐธรรมนูญว่า จักแก้ไขให้สอดคล้อง กับความจริงได้หรือไม่

ศาลรัฐธรรมนูญมีคําวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๗/๒๕๕๙ ว่า นับตั้งแต่ประเทศไทยได้สถาปนาการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ ทรงเป็นประมุข ในพุทธศักราช ๒๔๗๕ มาจนถึงปัจจุบัน เป็นเวลา ๘๔ ปี ไม่ปรากฏว่า มีการตรารัฐธรรมนูญแห่ง ราชอาณาจักรไทยครั้งใดที่สําเร็จสมบูรณ์ได้ โดยปราศจากความยินยอมของพระมหากษัตริย์ ผู้ทรงเป็นประมุขของประเทศ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับ ล้วนแต่ตราขึ้น และมีผลสมบูรณ์ใช้บังคับได้ ต่อเมื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธย และประกาศ ในราชกิจจานุเบกษาทั้งสิ้น ตราบใด ที่พระมหากษัตริย์ยังมิได้ทรงลงพระปรมาภิไธย และ ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ร่างรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว ยังคงเป็นเพียงร่างรัฐธรรมนูญ เท่านั้น หาได้สมบูรณ์เป็นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยไม่ ความข้อนี้ จึงเป็นประเพณี การปกครองประเทศไทย ในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข การที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเช่นนี้ คงวินิจฉัยไปตามมาตรา ๕ วรรคสอง ที่บัญญัติว่า เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ บังคับแก่กรณีใด ให้กระทําการนั้น หรือวินิจฉัยกรณีนั้น ไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข อีกทั้ง เมื่อศาลรัฐธรรมนูญอ้างประเพณีการปกครองแล้ว คณะกรรมการ ร่างรัฐธรรมนูญจึงแก้ไขคําปรารภได้ เสร็จแล้ว ก็นําขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายพระบาท สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ ๑๐ แล้วพระองค์ท่านทรงพระราชทานความเห็นต่อร่าง รัฐธรรมนูญ ที่ประชาชนลงประชามติกลับมาว่า สมควรแก้ไขเรื่องเกี่ยวกับพระองค์ท่าน เท่านั้น สําหรับหมวดอื่น พระองค์ทรงไม่แตะต้อง จึงมีพระราชกระแสรับสั่งให้แก้ไขเรื่องนี้ ต่อมา จึงจัดส่งให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ดําเนินการแก้ไขตามพระบรมราชวินิจฉัย พิจารณาได้ว่า หากอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญอยู่ที่ประชาชนเพียงผู้เดียว พระมหากษัตริย์ ก็ทรงไม่อาจแก้ไขได้ แต่กรณีนี้ ประชาชนลงประชามติแล้ว พระองค์ท่านทรงพระราชทานกลับมา โดยมีพระราชดําริให้แก้ไข เฉพาะเรื่องเกี่ยวกับพระองค์ท่าน จนมีการแก้ไขเรื่อง ดังกล่าว แล้วประกาศใช้จนถึงทุกวันนี้ จากประเพณีการปกครองตั้งแต่ปี ๒๔๗๕ มาจนถึง หลังสุดปี ๒๕๖๐ แสดงว่า พระราชอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญอยู่ที่พระมหากษัตริย์และ ประชาชน ที่ผ่านมา รัฐธรรมนูญทุกฉบับยกร่างตรงกันว่า เมื่อจัดทํารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ แล้ว ภายหลังขอประชามติแล้ว ไม่ว่าจะเป็นรัฐธรรมนูญ ฉบับปี ๒๕๔๐ ก็ดี ฉบับปี ๒๕๕๐ ก็ดี และฉบับปี ๒๕๖๐ ก็ดี เมื่อนําขึ้นทูลเกล้าแล้ว ถ้าสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวไม่ทรงลง พระปรมาภิไธย ก็ให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนั้นตกไป ชัดเจนว่า พระมหากษัตริย์ และ ประชาชนเป็นผู้มีอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญ เช่นนี้แล้ว บุคคลที่กล่าวว่า ประชาชนเท่านั้น มีอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญ ย่อมเป็นการกล่าวโดยอาศัยอุดมคติทางการเมืองของตนเอง มิได้อาศัยกฎหมายที่ใช้บังคับอยู่จริง (Positive Law) ซึ่งกฎหมายที่บังคับใช้อยู่จริงเป็นประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข และเป็นข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้น ตั้งแต่ปี ๒๔๗๕ จนถึงปี ๒๕๖๐ ด้วยเหตุนี้ การตรา รัฐธรรมนูญ จึงไม่เหมือนตรากฎหมายธรรมดา เพราะรัฐธรรมนูญก่อตั้งระบอบการเมือง ตั้งแต่ประมุขของรัฐไปจนถึงองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ องค์กรฝ่ายบริหาร และองค์กรฝ่าย ตุลาการ จึงมีลักษณะเป็นสัญญาประชาคม ทั้งบุคคลที่จะมีอํานาจสถาปนารัฐธรรมนูญ คือ บุคคลที่มีอํานาจสูงสุดในระบอบการเมืองนั้น ฉะนั้น วิธีการตรารัฐธรรมนูญ ย่อม ไม่เหมือนวิธีการตรากฎหมายแบบธรรมดาทั่วไป อันเป็นแบบนี้ทุกประเทศที่มีรัฐธรรมนูญ แบบลายลักษณ์อักษร เช่น สหรัฐอเมริกา ฝรั่งเศส เป็นต้น ในทางปฏิบัติประชาชนซึ่งเป็นเจ้าของอํานาจสูงสุด เข้ามามีบทบาท ๒ ตอน ได้แก่ ตอนที่ ๑) มีบทบาทเลือกตั้ง สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญโดยตรง ตอนที่ ๒) เห็นชอบ หรือไม่เห็นชอบกับร่าง รัฐธรรมนูญ สภาร่างรัฐธรรมนูญฝรั่งเศส ปี ๑๙๔๖ ประชุมครั้งแรกไม่เห็นชอบกับร่าง รัฐธรรมนูญ ทําให้ต้องยุบสภาร่างรัฐธรรมนูญชุดที่ ๑ ไป ส่งผลให้ประชาชนต้องเลือกสภา ร่างรัฐธรรมนูญชุดที่ ๒ เพื่อยกร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับที่ ๒ ขึ้นใหม่ ซึ่งประชาชนลงประชามติ ให้ใช้บังคับได้

อ้างอิง วิชา กฏหมายรัฐธรรมนูญ (อ.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ) เล่มที่ ๘ สมัยที่ ๗๗